Της Δρ. Κωνσταντίνας Γώγουλου Διδ
Η συζήτηση περί «στρατιωτικοποίησης» των ελληνικών νησιών του Ανατολικού Αιγαίου και των Δωδεκανήσων αποτελεί μία από τις πλέον σύνθετες —και ταυτόχρονα συχνότερα απλουστευμένες— πτυχές της ελληνοτουρκικής νομικής αντιπαράθεσης. Η πολυπλοκότητά της δεν απορρέει μόνο από τη διαδοχή διαφορετικών διεθνών συμβατικών κειμένων, αλλά πρωτίστως από την ανάγκη συστηματικής ερμηνείας τους μέσα στο μεταγενέστερο κανονιστικό περιβάλλον του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών, του δικαίου των συνθηκών , του διεθνούς δικαίου και της σύγχρονης διεθνούς ασφάλειας.
Η βασική μεθοδολογική παρατήρηση είναι κρίσιμη: δεν υφίσταται ένα ενιαίο νομικό καθεστώς αποστρατιωτικοποίησης για το σύνολο των ελληνικών νησιών του Αιγαίου. Η Λήμνος και η Σαμοθράκη, η Λέσβος, η Χίος, η Σάμος και η Ικαρία, καθώς και τα Δωδεκάνησα, υπάγονται σε διαφορετικές συμβατικές ρυθμίσεις, με διαφορετικό κανονιστικό περιεχόμενο και διαφορετική ιστορική αφετηρία. Η εξομοίωση των καθεστώτων αυτών υπό έναν αδιαφοροποίητο όρο περί «αποστρατιωτικοποίησης» δεν αποτελεί απλώς πολιτική υπεραπλούστευση· δημιουργεί σοβαρό πρόβλημα νομικής ακρίβειας. Η διάκριση αυτή αναγνωρίζεται ακόμη και στις επίσημες παρουσιάσεις των δύο κρατών, παρά τις ριζικά διαφορετικές ερμηνείες που ακολουθούν.
Η Λήμνος και η Σαμοθράκη: η κανονιστική τομή του Μοντρέ
Το αρχικό καθεστώς της Λήμνου και της Σαμοθράκης συνδεόταν πράγματι με τη Σύμβαση περί του καθεστώτος των Στενών που υπεγράφη στη Λωζάνη το 1923. Η ρύθμιση εκείνη, ωστόσο, δεν αφορούσε μεμονωμένα τα δύο ελληνικά νησιά. Αποτελούσε τμήμα ενός ευρύτερου συστήματος αποστρατιωτικοποίησης της ζώνης των Στενών, το οποίο περιελάμβανε συγχρόνως τουρκικά εδάφη και νησιά.
Η κανονιστική πραγματικότητα μεταβλήθηκε ουσιωδώς το 1936, με τη Σύμβαση του Μοντρέ περί του καθεστώτος των Στενών. Η νέα Σύμβαση εγκαθίδρυσε διαφορετικό σύστημα ασφαλείας και αντικατέστησε το προηγούμενο συμβατικό καθεστώς των Στενών. Η Ελλάδα θεμελιώνει επ’ αυτού τη θέση ότι μαζί με την αντικατάσταση του προηγούμενου συστήματος εξέλιπε και η υποχρέωση αποστρατιωτικοποίησης της Λήμνου και της Σαμοθράκης. Η σημερινή τουρκική θέση είναι διαφορετική και υποστηρίζει ότι το Μοντρέ δεν περιέχει ειδική διάταξη άρσης των περιορισμών για τα δύο ελληνικά νησιά.
Η ελληνική επιχειρηματολογία, όμως, δεν στηρίζεται αποκλειστικά στη δογματική σχέση των δύο συμβατικών κειμένων.
Εξαιρετική ερμηνευτική σημασία παρουσιάζει η ίδια η συμπεριφορά της Τουρκίας κατά τον κρίσιμο χρόνο σύναψης και κύρωσης της Σύμβασης του Μοντρέ. Σύμφωνα με τα ιστορικά στοιχεία που επικαλείται επισήμως το ελληνικό Υπουργείο Εξωτερικών, ο τότε Τούρκος υπουργός Εξωτερικών Τεβφίκ Ρουστού Αράς, απευθυνόμενος στην Τουρκική Εθνοσυνέλευση κατά την κύρωση της Σύμβασης, αναγνώρισε ότι οι προβλέψεις περί αποστρατιωτικοποίησης της Λήμνου και της Σαμοθράκης είχαν καταργηθεί. Προγενέστερη διπλωματική διαβεβαίωση της τουρκικής κυβέρνησης προς την Αθήνα κινούνταν προς την ίδια κατεύθυνση.
Το στοιχείο αυτό δεν αποτελεί απλώς ιστορική υποσημείωση. Στο Δίκαιο των Συνθηκών, οι περιστάσεις σύναψης ενός διεθνούς κειμένου και τα συμπληρωματικά μέσα ερμηνείας μπορούν να αποκτήσουν ιδιαίτερη σημασία για την αποσαφήνιση του νοήματός του. Η Σύμβαση της Βιέννης για το Δίκαιο των Συνθηκών εντάσσει ακριβώς σε αυτό το ερμηνευτικό πλαίσιο τόσο το συμβατικό περιβάλλον όσο και τις περιστάσεις υπό τις οποίες καταρτίστηκε μια συμφωνία.
Η υπόθεση Λήμνου και Σαμοθράκης, επομένως, δεν μπορεί να αξιολογηθεί σαν να σταμάτησε η έννομη τάξη το 1923. Το κρίσιμο ερώτημα είναι η έννομη συνέπεια της αντικατάστασης του καθεστώτος των Στενών το 1936 και η σημασία που πρέπει να αποδοθεί στη σύγχρονη προς το Μοντρέ κρατική πρακτική και στις επίσημες δηλώσεις της ίδιας της Τουρκίας.
Λέσβος, Χίος, Σάμος και Ικαρία: περιορισμός δεν σημαίνει κατ’ ανάγκην απόλυτη αποστρατιωτικοποίηση
Ακόμη περισσότερο διακριτό είναι το συμβατικό καθεστώς της Λέσβου, της Χίου, της Σάμου και της Ικαρίας.
Το άρθρο 13 της Συνθήκης της Λωζάννης δεν περιορίζεται σε έναν γενικό και αδιαφοροποίητο όρο «αποστρατιωτικοποίησης». Αντιθέτως, απαριθμεί συγκεκριμένες δεσμεύσεις: απαγόρευση εγκατάστασης ναυτικών βάσεων και οχυρωματικών έργων, αμοιβαίους περιορισμούς στις πτήσεις στρατιωτικών αεροσκαφών και συγκεκριμένες ρυθμίσεις αναφορικά με τις στρατιωτικές, αστυνομικές και χωροφυλακές δυνάμεις των νησιών.
Η διάκριση έχει ιδιαίτερη δογματική σημασία.
Στο διεθνές δίκαιο, η ύπαρξη συγκεκριμένων συμβατικών στρατιωτικών περιορισμών δεν ταυτίζεται κατ’ ανάγκην με ένα καθεστώς πλήρους και απόλυτης αποστρατιωτικοποίησης. Η έκταση της υποχρέωσης πρέπει να προσδιορίζεται από το ίδιο το συμβατικό κείμενο και όχι από την εκ των υστέρων πολιτική ορολογία που χρησιμοποιείται για την περιγραφή του.
Η Τουρκία θεωρεί ότι το άρθρο 13 εγκαθιδρύει καθεστώς αποστρατιωτικοποίησης και ότι η σημερινή ελληνική στρατιωτική παρουσία υπερβαίνει τα επιτρεπόμενα συμβατικά όρια. Η ελληνική θέση αντιτείνει ότι η Συνθήκη θεσπίζει συγκεκριμένους και περιοριστικά προσδιορισμένους όρους, όχι γενική απαγόρευση κάθε μορφής αμυντικής παρουσίας.
Αυτή ακριβώς είναι η νομική διαφορά που ο δημόσιος διάλογος συχνά συσκοτίζει.
Από τη Λωζάννη στον Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών: η μεταβολή του κανονιστικού περιβάλλοντος
Καμία σοβαρή ανάλυση, ωστόσο, δεν μπορεί να εξαντληθεί σε μια απομονωμένη ανάγνωση των διατάξεων του Μεσοπολέμου.
Μετά το 1945 διαμορφώθηκε ένα ριζικά διαφορετικό διεθνές κανονιστικό σύστημα. Ο Χάρτης των Ηνωμένων Εθνών τοποθέτησε στο επίκεντρο της διεθνούς τάξης, αφενός, την απαγόρευση της απειλής ή χρήσης βίας και, αφετέρου, το εγγενές δικαίωμα ατομικής και συλλογικής αυτοάμυνας υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 51. Το άρθρο αυτό ορίζει ρητώς ότι ο Χάρτης δεν θίγει το εγγενές δικαίωμα αυτοάμυνας κράτους-μέλους σε περίπτωση ένοπλης επίθεσης.
Εδώ απαιτείται νομική ακρίβεια.
Το άρθρο 51 δεν αποτελεί έναν μηχανισμό αυτόματης ακύρωσης προγενέστερων συμβατικών υποχρεώσεων, ούτε μπορεί να χρησιμοποιείται ως γενική ρήτρα απαλλαγής από διεθνείς συνθήκες. Η επίκλησή του, όμως, καθιστά αναπόφευκτη τη συζήτηση για τη σχέση μεταξύ ειδικών συμβατικών περιορισμών και του δικαιώματος προστασίας της κρατικής επικράτειας έναντι ένοπλης επίθεσης. Και ακριβώς σε αυτό το επίπεδο εντάσσεται η ελληνική επίκληση του σύγχρονου περιβάλλοντος ασφαλείας.
Η νομική επιχειρηματολογία αποκτά πρόσθετη διάσταση όταν συνδυαστεί με την αρχή της συστηματικής ερμηνείας των διεθνών συνθηκών. Το άρθρο 31 της Σύμβασης της Βιέννης επιβάλλει κατά την ερμηνεία να λαμβάνονται υπόψη, μαζί με το συμβατικό κείμενο, και οι σχετικοί κανόνες του διεθνούς δικαίου που εφαρμόζονται στις σχέσεις των μερών.
Με άλλα λόγια, οι συνθήκες του 1923 εξακολουθούν να παράγουν έννομες συνέπειες· δεν ερμηνεύονται όμως σε κανονιστικό κενό, σαν να μην είχε μεσολαβήσει η θεμελιώδης αναδιάρθρωση του διεθνούς συστήματος μετά το 1945.
Η μεταβολή των περιστάσεων: επιχείρημα με αυστηρές προϋποθέσεις
Στη σχετική επιχειρηματολογία εμφανίζεται συχνά και η αρχή rebus sic stantibus, δηλαδή η θεμελιώδης μεταβολή των περιστάσεων.
Εδώ χρειάζεται ιδιαίτερη δογματική αυτοσυγκράτηση. Η αρχή δεν λειτουργεί ως γενική δυνατότητα μονομερούς αποδέσμευσης από διεθνείς υποχρεώσεις επειδή οι γεωπολιτικές ή τεχνολογικές συνθήκες άλλαξαν. Το διεθνές δίκαιο την αντιμετωπίζει ως εξαιρετικό και αυστηρά οριοθετημένο θεσμό.
Η δραματική μεταβολή των στρατιωτικών δυνατοτήτων σε σχέση με το 1923 —πυραυλικά συστήματα, μη επανδρωμένα αεροσκάφη, σύγχρονα μέσα επιτήρησης, αεροπορικές και αποβατικές δυνατότητες— έχει προφανή σημασία για την πραγματική εκτίμηση της ασφάλειας ενός νησιωτικού χώρου. Δεν αρκεί, όμως, από μόνη της για να θεωρηθεί ότι καταλύει συμβατικές υποχρεώσεις.
Η ισχύς του σχετικού ελληνικού επιχειρήματος βρίσκεται επομένως περισσότερο στη συστηματική ερμηνεία του συνολικού νομικού και πραγματικού περιβάλλοντος ασφαλείας παρά σε μια απλουστευμένη επίκληση της μεταβολής των περιστάσεων ως αυτοτελούς λόγου κατάργησης των Συνθηκών.
Αυτή η διάκριση είναι ακριβώς εκείνη που διαφοροποιεί μια ακαδημαϊκή νομική θέση από μια πολιτική διακήρυξη.
Τα Δωδεκάνησα: η Συνθήκη των Παρισίων και το δίκαιο των τρίτων κρατών
Στα Δωδεκάνησα η νομική αφετηρία είναι διαφορετική.
Η Συνθήκη Ειρήνης με την Ιταλία, η οποία υπεγράφη στο Παρίσι στις 10 Φεβρουαρίου 1947, μεταβίβασε τα Δωδεκάνησα στην Ελλάδα και περιέλαβε ρητή πρόβλεψη περί αποστρατιωτικοποίησής τους. Η ύπαρξη της ρήτρας αποτελεί δεδομένο του συμβατικού κειμένου και δεν χρειάζεται ούτε να αποσιωπάται ούτε να υποβαθμίζεται.
Το ουσιώδες νομικό πρόβλημα βρίσκεται αλλού: η Τουρκία δεν είναι συμβαλλόμενο μέρος στη Συνθήκη των Παρισίων του 1947.
Εδώ ενεργοποιείται μία από τις θεμελιωδέστερες αρχές του Δικαίου των Συνθηκών, η αρχή pacta tertiis nec nocent nec prosunt. Το άρθρο 34 της Σύμβασης της Βιέννης αποτυπώνει τον γενικό κανόνα σύμφωνα με τον οποίο μια συνθήκη δεν δημιουργεί υποχρεώσεις ούτε δικαιώματα για τρίτο κράτος χωρίς τη συναίνεσή του.
Η συνέπεια της αρχής αυτής απαιτεί, και εδώ, ακρίβεια.
Δεν σημαίνει ότι επειδή η Τουρκία δεν είναι συμβαλλόμενο μέρος, η ρήτρα αποστρατιωτικοποίησης παύει να υπάρχει ή στερείται κάθε έννομης ισχύος μεταξύ των κρατών που δεσμεύονται από τη Συνθήκη.
Σημαίνει, όμως, ότι είναι διαφορετικό νομικό ζήτημα η ύπαρξη μιας συμβατικής υποχρέωσης και διαφορετικό η ενεργητική νομιμοποίηση ενός τρίτου κράτους να την επικαλείται ως φορέας δικαιώματος που απορρέει από τη συγκεκριμένη συνθήκη.
Η τουρκική επιχειρηματολογία επιχειρεί να υπερβεί το πρόβλημα αυτό υποστηρίζοντας ότι οι ρυθμίσεις αποστρατιωτικοποίησης συνδέονται με αντικειμενικό καθεστώς ασφάλειας και, ως εκ τούτου, δεν μπορούν να αντιμετωπίζονται ως απλή διμερής ή πολυμερής συμβατική σχέση. Η ελληνική θέση, αντίθετα, δίνει έμφαση στον κανόνα περί τρίτων κρατών και στην απουσία της Τουρκίας από τη συμβατική σχέση του 1947.
Αυτή είναι η πραγματική νομική αντιπαράθεση.
Και είναι πολύ περισσότερο σύνθετη από τον συχνά επαναλαμβανόμενο ισχυρισμό ότι «η Συνθήκη απαγορεύει τον εξοπλισμό, άρα το ζήτημα έχει λήξει».
Η ασφάλεια ως παράμετρος νομικής ερμηνείας
Το Διεθνές Δίκαιο δεν ταυτίζεται ούτε με τη γεωπολιτική σκοπιμότητα ούτε με την απλή καταγραφή στρατιωτικών συσχετισμών. Δεν μπορεί, όμως, να ερμηνεύεται ερήμην του πραγματικού περιβάλλοντος μέσα στο οποίο οι κανόνες του καλούνται να εφαρμοστούν.
Στην περίπτωση του Αιγαίου, η έννοια της ασφάλειας δεν αποτελεί εξωτερικό στοιχείο της νομικής ανάλυσης. Βρίσκεται στον ίδιο τον ιστορικό πυρήνα των συγκεκριμένων συμβατικών ρυθμίσεων: τόσο η Λωζάνη όσο και το καθεστώς των Στενών οικοδομήθηκαν ακριβώς γύρω από την επιδίωξη μιας ισορροπίας ασφαλείας.
Έναν αιώνα αργότερα, η ισορροπία αυτή δεν μπορεί να ερμηνεύεται με όρους αποκλειστικά του 1923.
Ούτε όμως η μεταβολή του στρατηγικού περιβάλλοντος επιτρέπει την αυθαίρετη αποδέσμευση από το συμβατικό δίκαιο.
Η ορθή νομική προσέγγιση βρίσκεται ακριβώς στη σύνθεση: στην αυστηρή ανάγνωση των επιμέρους συνθηκών, στη διάκριση των διαφορετικών καθεστώτων, στην εφαρμογή των κανόνων ερμηνείας των διεθνών συμβάσεων και στη συνεκτίμηση του μεταγενέστερου δικαίου περί διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας.
Από τη ρητορική της «αποστρατιωτικοποίησης» στη νομική ουσία
Το κρίσιμο συμπέρασμα είναι ότι η έννοια της «αποστρατιωτικοποίησης των νησιών του Αιγαίου» δεν μπορεί να χρησιμοποιείται ως αυτοτελής νομική πρόταση.
Δεν υπάρχει μία συνθήκη.
Δεν υπάρχει μία κατηγορία νησιών.
Και, κυρίως, δεν υπάρχει μία ενιαία συμβατική υποχρέωση με το ίδιο περιεχόμενο σε ολόκληρο το Αιγαίο.
Για τη Λήμνο και τη Σαμοθράκη, το κρίσιμο νομικό ζήτημα αφορά τις συνέπειες της αντικατάστασης της Σύμβασης της Λωζάννης περί των Στενών από το καθεστώς του Μοντρέ και τη βαρύτητα της τουρκικής κρατικής πρακτικής του 1936.
Για τη Λέσβο, τη Χίο, τη Σάμο και την Ικαρία, το κέντρο βάρους βρίσκεται στην ακριβή έκταση των περιορισμών του άρθρου 13 της Συνθήκης της Λωζάννης και στη διάκριση μεταξύ ειδικών στρατιωτικών περιορισμών και πλήρους αποστρατιωτικοποίησης.
Για τα Δωδεκάνησα, η ρήτρα της Συνθήκης των Παρισίων είναι σαφής ως προς το συμβατικό της περιεχόμενο, αλλά η θέση ενός μη συμβαλλόμενου κράτους και η δυνατότητά του να θεμελιώσει αυτοτελή δικαιώματα επί αυτής εγείρουν διαφορετικό ζήτημα του Δικαίου των Συνθηκών.
Και σε ολόκληρο το πλέγμα υπεισέρχεται το μεταπολεμικό διεθνές σύστημα: η απαγόρευση της απειλής ή χρήσης βίας, το εγγενές δικαίωμα αυτοάμυνας και η υποχρέωση συστηματικής ερμηνείας των διεθνών κανόνων.
Το πραγματικό διακύβευμα
Το ερώτημα, συνεπώς, δεν είναι εάν οι διεθνείς συνθήκες πρέπει να τηρούνται. Η απάντηση σε αυτό είναι αυτονόητη: pacta sunt servanda.
Το ουσιαστικό ερώτημα είναι τι ακριβώς επιτάσσει κάθε συνθήκη, σε ποια νησιά εφαρμόζεται, ποιο είναι το εύρος των περιορισμών της, ποια είναι η σχέση της με τα μεταγενέστερα συμβατικά καθεστώτα και με ποιον τρόπο εντάσσεται στο σύγχρονο σύστημα διεθνούς ασφάλειας.
Εκεί κρίνεται η νομική συζήτηση.
Και ακριβώς εκεί η γενικευμένη θέση περί μιας δήθεν ενιαίας και αμετάβλητης υποχρέωσης «αποστρατιωτικοποίησης των ελληνικών νησιών» εμφανίζει τη μεγαλύτερη δογματική της αδυναμία.
Η κυριαρχία δεν εξαντλείται στην αναγνώριση ενός τίτλου επί του εδάφους. Συνοδεύεται από δικαιώματα, υποχρεώσεις και ευθύνη προστασίας της κρατικής επικράτειας. Οι συμβατικοί περιορισμοί ασφαλώς δεσμεύουν στον βαθμό και με το περιεχόμενο που πράγματι προβλέπουν. Δεν επιτρέπεται, όμως, να διευρύνονται ερμηνευτικά πέραν του κειμένου τους ούτε να αποσπώνται από το συνολικό κανονιστικό σύστημα μέσα στο οποίο σήμερα λειτουργούν.
Το Διεθνές Δίκαιο δεν απαιτεί ούτε την παραγνώριση των Συνθηκών ούτε την παραγνώριση της ασφάλειας. Απαιτεί την ακριβή στάθμιση και των δύο.
Και αυτό είναι, τελικώς, το πραγματικό νομικό διακύβευμα στο Αιγαίο: όχι η επιλογή μεταξύ δικαίου και άμυνας, αλλά η αναζήτηση του ακριβούς σημείου στο οποίο η συμβατική δέσμευση, η κρατική κυριαρχία και το δικαίωμα ασφάλειας συνυπάρχουν μέσα στην ίδια διεθνή έννομη τάξη.
